Autor: Marcelo Corti
Un programa progresista para las ciudades debería tener como base el liderazgo público del desarrollo urbano, el financiamiento adecuado de las infraestructuras, equipamientos y servicios y un severo control sobre la especulación del suelo. Una ciudad progresista (o si se prefiere, una ciudad de izquierdas) puede permitir buenos negocios al sector privado con la actividad constructiva e inmobiliaria, pero no admite la especulación sobre el suelo y las distorsiones que esta ocasiona en la ciudad.
Las ciudades latinoamericanas tienen graves problemas sociales, políticos y ambientales; algunos son independientes de la condición urbana (son sectoriales o nacionales) y otros son específicamente urbanos. Pero en todos los casos, esos problemas tienen un componente económico.
Hay una economía que se desarrolla en las ciudades y de la que hablaremos poco en este texto. Solo diremos que las ciudades pueden desarrollar mecanismos para incentivar la localización de actividades económicas. Más allá de otorgar beneficios fiscales, se trata de generar condiciones ambientales, culturales y sociales que hagan atractiva la radicación de actividades con alto valor agregado. También, generar condiciones para que la inversión local se reinvierta en la misma ciudad y no se disperse hacia los flujos globales. Pero lo que más nos interesa aquí es las formas en que puede orientarse de manera virtuosa la economía propia de las ciudades, aquella en que la propia ciudad –la producción del espacio urbano– es parte esencial.
Hay dos grandes problemas económicos específicamente urbanos: uno es la dificultad para proveer a la totalidad de su población las infraestructuras, equipamientos y servicios que constituyen el soporte de la vida en la ciudad contemporánea; el otro es el costo elevado del suelo urbano y de la vivienda, que los hace inaccesibles para muchos sectores de la población. Las causas de esos problemas son, entre otros:
- Sistemas fiscales que perjudican a las municipalidades, nivel de gobierno al que corresponde habitualmente (y al que se reclama) la ejecución de las obras urbanas.
- Fallas de planificación, control y gestión que permiten la extensión incontrolada de la mancha urbana con una densidad excesivamente baja; esto genera mayores costos de infraestructura y serias dificultades para su cobro.
- La especulación sobre la renta del suelo, que favorece esos procesos de expansión irracional y la retención de predios baldíos en zonas consolidadas de la ciudad.
- Un sentido común que considera intocables los privilegios de los propietarios del suelo y se expresa en una concepción patrimonialista de la legislación (sostenida también en el interés de buena parte de la dirigencia política por usar la renta del suelo como modo de reproducción económica).
En general, los gobiernos latinoamericanos considerados “progresistas” han omitido o subestimado la necesidad de intervenir activamente en el desarrollo urbano. Las políticas que implementaron tuvieron como foco los derechos humanos, las libertades civiles, algunos mecanismos directos de redistribución, etc., pero la ciudad y en particular su economía fueron grandes ausentes de las políticas progresistas, con muy contadas excepciones. En algunos casos se han implementado políticas de calificación del espacio público inspiradas en la transformación postfranquista de Barcelona o se ha promovido la construcción de viviendas para paliar el déficit habitacional, pero en general sin mayor incidencia sobre la renta urbana (de hecho, políticas similares fueron ejecutadas por gobiernos de centroderecha, que incluso se apropiaron de su discurso de sustentación).
En general, los gobiernos latinoamericanos considerados “progresistas” han omitido o subestimado la necesidad de intervenir activamente en el desarrollo urbano.
Un programa progresista para las ciudades debería tener como base el liderazgo público del desarrollo urbano, el financiamiento adecuado de las infraestructuras, equipamientos y servicios y un severo control sobre la especulación del suelo. Una ciudad progresista (o si se prefiere, una ciudad de izquierdas) puede permitir buenos negocios al sector privado con la actividad constructiva e inmobiliaria, pero no admite la especulación sobre el suelo y las distorsiones que esta ocasiona en la ciudad. Simplificando mucho los conceptos, puede decirse que un adecuado manejo de la normativa urbana y las condiciones de desarrollo permite que la ciudad de los ricos financie la movilidad social ascendente de los sectores trabajadores y las clases medias.
Una ciudad progresista (o si se prefiere, una ciudad de izquierdas) puede permitir buenos negocios al sector privado con la actividad constructiva e inmobiliaria, pero no admite la especulación sobre el suelo y las distorsiones que esta ocasiona en la ciudad.
No se trata de utopías. Muchas medidas inteligentes que permitirían ese desarrollo virtuoso ya han sido ejercitadas con éxito en muchas ciudades del mundo, incluso en Latinoamérica. Se trata de una evolución desde las buenas prácticas a las buenas políticas integrales de ciudad. Y no se trata solamente de políticas que puedan desarrollar los municipios sino que deberían ser también responsabilidad de los gobiernos nacionales y subnacionales, ya que la mayor parte de la población latinoamericana reside en ciudades y, especialmente, porque buena parte de las medidas necesarias para combatir la pobreza se relacionan directamente con la ciudad: vivienda, infraestructuras, calidad del ambiente, etc.
Un gobierno que no es precisamente progresista entendió perfectamente este concepto. Singapur implementó a partir de su independencia en la década de 1960 una política urbana completamente controlada por el Estado, que asumió la construcción de vivienda y ciudad como objetivo esencial para eliminar la pobreza. Se creó a tal efecto el Consejo de Vivienda y Desarrollo, que administra la casi totalidad del suelo urbano y desarrolla de manera integral y sustentable la construcción y gestión de barrios de vivienda. El Estado, –de características particulares: una ciudad-estado de solo 718 km2 de superficie– es el mayor dueño individual de tierras, administradas por diversos organismos oficiales para facilitar la planificación y gestión de carreteras, viviendas, escuelas y parques. La Ley de Adquisición de Tierras de 1967 otorga al Estado el control y coordinación del desarrollo de la tierra para proyectos públicos. El programa de Ventas de Tierras del Gobierno permite al gobierno liberar tierras estatales para su venta y de ese modo hace posible que el gobierno haga partícipe al sector privado del cumplimiento de las demandas del mercado. La tenencia de tierras estatales opera sobre una base de arrendamiento por 99 años en el caso de las viviendas públicas y 30 años para los sitios industriales. Este sistema permite al gobierno recuperar la tierra que se acerque al final de su contrato de arrendamiento y reasignarla para futuras necesidades de desarrollo. En la actualidad, más del 80 % de la población residente en Singapur (5,5 millones de habitantes) habita en viviendas construidas y gestionadas por la agencia estatal, en su mayor parte en alguna de las 23 nuevas ciudades autosuficientes de alta densidad y usos mixtos, que incluyen la industria. En 1974 se estableció la Autoridad de Remodelación Urbana, principal responsable de la gestión y el control del desarrollo de la tierra en Singapur de acuerdo con las intenciones y estrategias articuladas por los instrumentos de planificación. Esta gestión “socialista” del suelo y la producción de ciudad coexiste con una gestión capitalista liberal del resto de la economía, de hecho una de las más competitivas del mundo (¿podríamos decir que ese socialismo sobre el suelo sustenta y no solamente coexiste con el liberalismo de otras actividades económicas?).
Como aclaramos arriba, duele decir que a pesar de estas virtudes de su urbanismo Singapur es una sociedad profundamente autoritaria en lo político, con una democracia basada en un único partido en el gobierno desde su fundación y con una gran cantidad de derechos humanos y civiles restringidos. Por suerte, otras experiencias como las de los países escandinavos u Holanda demuestran que, así como la gestión pública del suelo puede convivir con una economía de mercado capitalista, puede también convivir con democracia política. Todo el suelo de regiones enteras, como Ámsterdam, es público. Las construcciones públicas o privadas se autorizan en el régimen de derecho de superficie mediante el pago de un canon, renovable en el tiempo.
Otras experiencias internacionales demuestran las bondades de una empresa pública de urbanización. Veamos algunos ejemplos.
-Quizás el argumento más contundente a favor de la administración pública de los servicios urbanos, al menos en América Latina, sea el rol jugado por Empresas Públicas de Medellín (EPM) en la financiación de las políticas de “urbanismo social” desarrolladas en esa ciudad a partir de 2004. Se trata de una empresa industrial y comercial de propiedad municipal que presta servicios de energía eléctrica, gas, agua y saneamiento. La EPM inició sus actividades en 1955 y actualmente llega a 123 municipios en Antioquia, donde atiende a 3,6 millones de habitantes. Los así llamados Proyectos Urbanos Integrales, reconocidos mundialmente, fueron posibles gracias a este soporte económico financiero.
-En Francia los grandes desarrollos urbanos se realizan bajo el régimen que regula las Zones d’Aménagement Concerté (ZAC). Estas zonas de acción concertada fueron instituidas por la Ley Marco sobre la Propiedad (1967) y están destinadas a las intervenciones sobre Zonas de Urbanización Prioritaria, generalmente grandes predios estatales en desuso u obsolescencia funcional. Su función primordial es facilitar la concertación entre el sector público y los promotores privados. La Ley establece un protocolo completo y detallado de actuación, que incluye entre otros componentes la definición de posibles escenarios urbanos, la formulación de hipótesis de desarrollo, la confección de un plan, mecanismos participativos formalizados con distintos actores sociales, la formulación normativa y la determinación de mecanismos de gestión –en muchos casos a partir de Sociedades de Economía Mixta público-privada– y el desarrollo de proyectos específicos. Otro marco normativo importante es la Ley de Solidaridad y Renovación Urbana (2000), que establece para las ciudades de más de 50.000 habitantes un 20% mínimo de las viviendas construidas para ser destinadas a fines sociales, aplicado en cada caso particular. Y también contribuyen a estas operaciones algunos mecanismos financieros, como la constitución de fideicomisos para la “venta en estado futuro”.
Quizás el argumento más contundente a favor de la administración pública de los servicios urbanos, al menos en América Latina, sea el rol jugado por Empresas Públicas de Medellín (EPM) en la financiación de las políticas de “urbanismo social” desarrolladas en esa ciudad a partir de 2004.
-La Corporación Antiguo Puerto Madero S.A. es una sociedad anónima de propiedad estatal, perteneciente por partes iguales al Estado nacional y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Más allá de las consideraciones sobre la apropiación social del proyecto Puerto Madero, sus componentes de segregación urbana y el balance económico de la operación, es destacable en la gestión de CAPMSA haber resuelto una compleja operación que durante más de medio siglo había sido postulada como necesaria para la ampliación del centro de Buenos Aires, pero cuyos problemas de jurisdicción y gestión la hacían inviable. La creación de una empresa pública de urbanización con competencias para gestionar y tratar con privados mantuvo el comando público de la operación –en una época caracterizada por su extrema desregulación y la tendencia a privatizar los bienes y recursos del Estado. La resolución de los problemas jurisdiccionales se logró a partir de la adjudicación de la totalidad de los predios (originalmente distribuidos entre varias decenas de administraciones estatales) a la Corporación, que pudo realizar un proyecto urbano integral e implementarlo en etapas, logrando la recuperación y puesta en valor de patrimonio arquitectónico y la incorporación al espacio público del entorno portuario.
Estas empresas públicas de desarrollo urbano pueden ser implementadas teniendo como objetivo la producción de suelo urbanizado provisto de todos los servicios urbanos a un costo accesible, facilitando la generación de vivienda para sectores que de otra manera quedarían excluidos del mercado inmobiliario. La constitución de una sociedad con participación estatal mayoritaria constituye una de las formas de intervención del Estado como sujeto activo del desarrollo urbano, resultando una herramienta de gestión que además permite lograr financiamiento del sector privado.
Otras experiencias de gestión pública del suelo se han desarrollado, por ejemplo, en Trenque Lauquen, un próspero municipio de base económica rural de la Provincia de Buenos Aires, en una de las zonas más fértiles de la llanura pampeana. En 2009, la Municipalidad implementó un uso no convencional de la contribución por mejoras (CM), un instrumento de gestión de suelo utilizado para recuperar el costo de la inversión pública en obras de infraestructura y equipamiento. Trenque Lauquen amplió el hecho imponible del instrumento a las modificaciones de la normativa urbanística que, al permitir usos o intensidades de uso más rentables, incrementan los precios del suelo. Posteriormente, amplió el perímetro urbano y redefinió un sector periférico de la ciudad, que pasó de Área Rural o Complementaria a Área Urbana. Los propietarios que presentaron planos para habilitar subdivisiones de tierra tuvieron que pagar un tributo consistente en el 12% de los terrenos obtenidos, además de las cesiones de espacios públicos, comunitarios y viales establecidos en la normativa provincial. La misma norma establece que los costos de las infraestructuras quedan a cargo del propietario; como en Trenque Lauquen la empresa de servicios de agua y saneamiento es de propiedad municipal, la realización de las obras de subdivisión contribuye a financiarla.
La Ampliación Urbana se desarrolló en un sector de 200 hectáreas ubicado a 300 metros de la avenida de circunvalación de la ciudad, hacia el norte, en una dirección de crecimiento que elude las principales barreras urbanas. El municipio, con asistencia financiera de la Nación y con recursos generados por la contribución por mejoras adquirió en pocos años 90 hectáreas donde realizó obras de cloacas, cordón cuneta, pavimento y electrificación.
La producción de suelo urbano de calidad por el municipio u otros sectores públicos y su puesta a disposición a sectores populares y medios a costo de reproducción es una forma muy sencilla y eficiente de controlar la especulación. No solo permite ofrecer buen suelo a buenos precios sino que presiona a la baja sobre la oferta privada de suelo, ya que ofrece una variante mejor y más económica al suelo privado mal ubicado, sin servicios y caro. Actualmente, el costo de acceder a una parcela de suelo urbano para una persona o familia que habita en Trenque Lauquen es muy inferior que el que afrontan los/as habitantes de ciudades vecinas, muy similares en términos demográficos y socioeconómicos.
Hay otras formas en que los gobiernos han tratado de regular esos procesos. Algunas se basan en la denominada captura de plusvalías, que opera a través de impuestos al mayor valor que adquieren las propiedades urbanas por la realización de obras de infraestructura, la provisión de equipamientos y servicios o los cambios de normativa que permiten el paso de suelo rural a urbano o el mayor aprovechamiento constructivo de una zona; estos mecanismos están previstos en la legislación de muchos países europeos y desde 1997 (Ley 388) en la legislación colombiana. Las claves de este mecanismo son dos:
– el porcentaje de la plusvalía que recupera el Estado; si es muy bajo, no es efectivo; si es muy alto, puede desincentivar la inversión en desarrollos urbanos.
– que se trate realmente de una recuperación del mayor valor agregado por la acción pública y social y no una mera mitigación de impactos generados por el desarrollo gravado o la realización de obras que de todos modos el operador privado debería realizar (una conexión vial, una canalización, etc.).
En la misma línea, varias ciudades brasileñas implementaron desde la década de 1990 y el Estatuto de las Ciudades oficializó a nivel federal en 2001 el mecanismo de “suelo creado”, que garantiza a todo propietario una constructividad igual a la superficie del predio y grava con obras o pagos dinerarios las superficies construidas por encima de ella. También puede considerarse en esa línea la realización de convenios urbanísticos público-privados, como los que implementó en algunas operaciones la gestión socialista iniciada en los años noventa para la transformación urbana de la ciudad de Rosario.
La realización de convenios urbanísticos público-privados, como los que implementó en algunas operaciones la gestión socialista iniciada en la ciudad de Rosario, también dan muestra de la vocación de gestionar desde el progresismo.
La operación urbanística rosarina más ambiciosa fue la recuperación de la costa sobre el Paraná, una vez que las instalaciones portuarias rosarinas se tornan obsoletas y el uso portuario se traslada a los puertos al sur y al norte de la ciudad. Pero a su vez esta recuperación del espacio público y el frente costero generó una fuerte presión inmobiliaria. El planeamiento y la obra pública crearon así un incremento exponencial de la renta del suelo urbano, del que en su momento no se previó la recuperación de al menos una parte para quien realmente lo generó: el Municipio con sus intervenciones. En una siguiente etapa se procuró revertir ese error introduciendo una serie de instrumentos de planeamiento y gestión, y la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo (1997) incorporó el concepto de recuperación de plusvalías, al exigir a los desarrolladores en todo proceso de urbanización el aporte de cargas públicas, la provisión de las infraestructuras necesarias y donaciones de espacios públicos. En el caso de Puerto Norte, sobre el río, donde hubo que pergeñar una solución que permitiera a varios “pescados gordos” (o en otras palabras, big players) con grandes propiedades en el área mantener similares condiciones de aprovechamiento de sus predios. Son en total 100 hectáreas, de las cuales se recuperan 42 para la generación de espacios públicos. Según Mirta Levin, ex Secretaria de Planeamiento, “la actuación en Puerto Norte aporta, además de la inversión en el lugar, otra inversión importante orientada a la adquisición de tierra y/o concreción de infraestructura para vivienda social en otros sitios de la ciudad. El monto total de aporte privado en este proyecto, estimado en el momento de concretar los emprendimientos, equivalía en esa fecha (2009) a dos presupuestos y medio anuales completos de la Secretaría de Obras Públicas del municipio”.
En definitiva, son muchos los mecanismos que pueden utilizarse a efectos de frenar la especulación e incentivar desarrollos urbanos virtuosos:
-Presión fiscal diferencial y agresiva sobre terrenos baldíos (tasa o impuesto a los suelos libres de mejoras) o la obligación de construir, con la posibilidad de expropiación o compra forzosa en caso de incumplimiento.
-La obligación de incluir vivienda social en porcentajes variables en desarrollos de mercado, incluidas en normativas tan diversas como las ZAC francesas, los Planes de Sector colombianos, los planes de vivienda asequible en diversas ciudades de Estados Unidos o la reciente disposición de Barcelona que obliga a los promotores inmobiliarios a reservar un 30% de los edificios de nueva construcción o de gran remodelación para viviendas sociales.
-El llamado alquiler social, en el que el sector público u organizaciones sociales ponen en el mercado de alquiler viviendas a precios muy competitivos, que no solo constituyen opciones para sectores de menores recursos sino que mediante la competencia impulsan a la baja los alquileres privados.
-Mecanismos financieros como los CEPAC (Certificados de Potencial Adicional de Construcción) brasileños, títulos emitidos por las Municipalidades que permiten a sus compradores recibir un derecho urbanístico adicional dentro del perímetro de una operación urbana. Cada CEPAC equivale a una cierta cantidad de metros cuadrados de superficie construida adicional, y pueden ser negociados en el mercado bursátil. El municipio puede utilizarlos también para el pago de obras públicas realizadas en la operación. Con ese mecanismo se financiaron obras como la ampliación de la Av. Faria Lima, en San Pablo.
Bien manejados, estos procedimientos convergen en un objetivo o principio básico: solo el Estado puede especular con el precio del suelo urbano; en cambio, cualquiera puede desarrollar ciudad (el Estado, los mercados privados, los particulares, la sociedad). Se requiere incorporar estas cuestiones a la agenda política y en especial al programa de acción de los partidos progresistas. Y como en cualquier logro democrático, la pregunta que corresponde no es si su implementación es difícil sino si es necesaria.
Sobre el autor: Marcelo Corti es arquitecto y urbanista. Es director de la editorial y revista digital “Café de las ciudades”. Actualmente dirige la Maestría en Urbanismo de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba. Integra el Estudio Estrategias y la red de consultores “La Ciudad Posible”.
