Introducción

Dentro del marco de las actuales estrategias económicas, la maximización de la renta viene imponiéndose como el principal motor de transformación espacial de las ciudades (Brenner, Marcuse y Mayer, 2009). Sin embargo, a contracorriente de esa tendencia, diversas ciudades, movimientos sociales, académicos y expertos pugnan por una orientación urbana y social distinta. En esa dirección, (re)emergen diversas articulaciones entre justicia y espacio que buscan promover ciudades, políticas y proyectos urbanos que sean más justos. Tal búsqueda supone una articulación entre conceptos, métodos académicos y herramientas de acción.

En ese marco, este artículo retoma el concepto de just city y sus contestaciones como vía de entrada para dar cuenta de una serie de tensiones que recorren el debate urbano contemporáneo, contrapuntos entre miradas radicales y reformistas y discusiones respecto a con qué criterios y valores evaluar y proponer políticas urbanas que trasciendan el aludido mandato de la maximización de rentas en las ciudades. Asimismo, el artículo interroga las posibilidades de tal conceptualización como herramienta factible para el futuro de las ciudades en América Latina. En esa dirección, se proponen dos desplazamientos. En primer lugar, interrogar la plausibilidad de su extensión – y deslocalización – geográfica: en tanto concepto construido en y para el abordaje de políticas y proyectos de Estados Unidos y Europa, se reflexiona sobre sus potencialidades en América Latina, cuyas ciudades están signadas por desigualdades urbanas y sociales más acuciantes y capacidades estatales más acotadas a la hora de procurar territorios más justos. En segundo lugar, se propone un descentramiento de los objetos sobre los cuales ha sido aplicado: desde su foco en megaproyectos hacia su uso y aplicación a políticas urbanas más abarcativas.

El artículo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar se da cuenta de una serie de conceptualizaciones que articulan justicia y espacio a los fines de contextualizar el aporte de la especialista en teoría política y planificación urbana Susan Fainstein. Inmediatamente se da cuenta de la categoría de ciudad justa para luego señalar algunas de las críticas que ha recibido. Posteriormente, el foco se desplaza hacia el debate urbano en América Latina a los fines de explorar cruces y posibilidades en relación al uso de dicha conceptualización y la reorientación de las políticas urbanas y la producción de ciudad en un sentido más justo.

 

Justicia, espacio y just city

Una variedad de conceptualizaciones articulan la problemática del espacio y la justicia. Desde fines de los años sesentas y comienzos de los setentas, el asunto fue desplegándose en los estudios urbanos mediante aportes de Henri Lefebvre (1968)- y la idea de derecho a la ciudad – y David Harvey (1973) – a propósito de la justicia social y la ciudad -. Articulaciones posteriores han derivado en nuevas teorizaciones involucrando relecturas de conceptos como el de derecho a la ciudad (Brenner, Marcuse y Mayer, 2012), debates sobre categorías como just city (Marcuse et al., 2009), y tematizaciones respecto a la (in)justicia espacial (Bret, Gervais-Lambony, Hancock y Landy, 2016; Soja, 2016; Marcuse, 2016), entre otros. Aunque con variaciones, distintos autores coinciden en señalar que se trata de articulaciones entre construcciones teóricas, análisis empíricos y bases para una acción social y política informada por la espacialidad.

La variedad de conceptos que articulan espacio y justicia atraviesa diferentes disciplinas de las ciencias sociales y busca enfatizar que las interacciones entre espacio y sociedad son esenciales para comprender las injusticias sociales y promover políticas que apunten a reducirlas (Bret, Gervais-Lambony, Hancock y Landy, 2016). Así, recuperan una serie de debates sobre la cuestión de la justicia en el marco de un giro más abarcativo – conocido como giro espacial – que busca resituar el espacio en el centro de la reflexión sobre las sociedades contemporáneas desde una perspectiva crítica (Salamanca, Astudillo y Fedele, 2016). En otros términos, subrayan la necesidad de complejizar la relación entre espacio y justicia en tanto “la injusticia social se traduce en el espacio pero, de manera recíproca, la organización social del espacio es productora de injusticia” (Gervais-Lambony y Dufaux, 2016: 10).[1]

En ese marco de debate más amplio se insertan los aportes de Susan Fainstein (2011) alrededor de la idea de just city – o ciudad justa -, perspectiva movilizada por la autora para el abordaje de megaprojects.[2] A partir de herramientas provenientes del universo de la filosofía política, Fainstein propone una teoría urbana de la justicia generando un puente normativo entre construcciones filosóficas y problemas específicos en ciudades (Steil y Connolly, 2019), buscando trascender la usual separación entre análisis empíricos, desarrollo de políticas y formulaciones teóricas (Fainstein, 2009a). De esa manera, explicita una serie de valores así como ofrece prescripciones que conduzcan a políticas más justas (Fainstein, 2013), sugiriendo abordar y evaluar megaproyectos en relación a: 1. su consistencia con normas democráticas – democracia -; 2. el fortalecimiento de las capacidades de los desventajados – equidad -; 3. su reconocimiento de las auto-identificaciones de grupos – diversidad -.

Dado que estos valores no siempre se alinean automáticamente e incluso pueden entrar en conflicto entre sí, Fainstein (2009, 2013) prioriza la equidad – retomando, entre otros asuntos, el principio de maximin de Rawls (1973) que propone otorgarle mayores beneficios a quienes menos tienen -. Así, privilegia el paradigma redistributivo frente al del reconocimiento – aunque sin resignar aportes de este último, como se observa en los criterios que acabamos de enunciar -. A su vez, señala la necesidad de considerar distintas temporalidades y escalas en las evaluaciones en tanto un mismo proyecto puede ser valorado de distinto modo conforme a tales asuntos.[3]

Aunque existan distintos debates en torno al usos del concepto de just city (Marcuse et. al, 2009) la formulación de Fainstein supone un diálogo con campos como: la economía política – usualmente enfocada en el análisis de los resultados de las políticas -; el communicative planning – típicamente concentrado en el proceso de elaboración y formulación de políticas -; el post-estructuralismo – que permite atender elementos ligados a la diversidad y descentrar abordajes previos que hacían hincapié en lo económico y lo estructural – (Steil & Connolly, 2019).

El concepto de just city supone una dimensión valorativa y normativa: no busca solamente analizar sino prescribir a la vez que enuncia valores desde los cuales evaluar y proponer alternativas de intervención. Sin embargo, su búsqueda no concluye en un estado ideal de ´ciudad justa´ sino que en procura del mismo se van obteniendo, en el mejor de los casos, frutos positivos; es decir, funciona como un motor.

El concepto de “ciudad justa” supone una dimensión valorativa y normativa: no busca solamente analizar sino prescribir a la vez que enuncia valores desde los cuales evaluar y proponer alternativas de intervención.

Just city y megaproyectos

El uso de tal concepto para el análisis y evaluación de megaproyectos es un asunto controvertido. A priori podría pensarse que la orientación subyacente a tales iniciativas se encuentra en las antípodas de conceptualizaciones que procuran ciudades, políticas y proyectos más justos. Es más, no son escasas las conceptualizaciones que los tematizan como ejemplos de producción de injusticia espacial. En efecto, en todos los casos los megaproyectos están orientados centralmente hacia la ganancia económica a la vez que presentan convergencias en términos físicos y en el involucramiento del sector privado. Sin embargo, y aquí Fainstein tensiona el debate al dar cuenta de matices en estas iniciativas, en algunos casos – como en Amsterdam – existen mayores componentes de orientación pública así como un cruce con objetivos sociales y urbanos, a partir de: la incorporación de affordable housing, mínimo desplazamiento de población, herramientas de desarrollo económico que apoyen al comercio local, incorporación de transporte de bajo costo y apoyo institucionalizado a los que menos tienen (Fainstein, 2008). En esa línea, Fainstein explicita en reiteradas ocasiones que su propuesta presupone las posibilidades de intervenir en el marco de países capitalistas y democráticos y la subsecuente aceptación de procesos económicos y políticos que ello implica en pos de desplegar una voluntad – reformista – de intervenir sobre los mismos.

 

Debates en torno al concepto de just city

Los aportes de Fainstein marcan una diferencia – y promueven un cambio – respecto al pensamiento y práctica predominante entre los urbanistas, orientados hacia el desarrollo económico. Basta recordar, el modo en que Peter Hall sintetizaba las concepciones de los urbanistas en las últimas décadas: “en lugar de regular el crecimiento urbano, el urbanista se había dedicado a fomentarlo con todos los recursos que tenía a su alcance. La idea que predominaba era que la ciudad era una máquina de crear riqueza y que la función principal del urbanismo era engrasar la maquinaria. El urbanista se identificó cada vez más con el promotor, su tradicional adversario: el guardabosques se había convertido en cazador furtivo” (Hall, 1996: 354).

Por otra parte, el concepto de just city también se diferencia de programas políticos implícitos – y explícitos – en las posturas de investigadores críticos. Así, Fainstein promueve la viabilidad y necesidad de reformas e intervenciones parciales asumiendo como contexto el marco capitalista y los existentes procesos políticos y económicos – en ese marco puede comprenderse el mencionado uso de la categoría para el abordaje de iniciativas como los megaproyectos -. En efecto, aunque las transformaciones estructurales no puedan producirse desde una escala municipal, Fainstein (2013) señala que un cambio en la retórica de la política urbana, desde el foco en la competitividad hacia un discurso sobre la justicia, puede promover la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos.

Por el contrario, los críticos señalan la inviabilidad del avance de reformas profundas en el marco del capitalismo, entendido como sistema socio-económico que reproduce y profundiza desigualdades (Soja, 2016). Así, siendo la injusticia tan esencial al sistema capitalista, cualquier intento de llegar a una ciudad justa dentro de sus límites estaría condenado al fracaso (Harvey y Potter, 2009; Novy y Mayer, 2009). Es más, desde estas perspectivas, se indica que conceptos como el de ciudad justa eluden cualquier referencia al conflicto a la vez que se lo tilda de construcción idealista que deja de lado cualquier conexión con procesos sociales; asimismo, se subraya que su foco en escalas meramente locales resulta insuficiente frente a problemáticas que la trascienden (Marcuse, 2009; Potter y Novy, 2009; Harvey y Potter, 2009; Novy y Mayer, 2009). Continuando la narrativa crítica, Marcuse indica que “los remedios espaciales son una parte necesaria del proceso de eliminación de las injusticias espaciales, pero en sí mismos son insuficientes. Es preciso encarar cambios mucho más amplios en las relaciones de poder y la asignación de recursos y oportunidades si se pretende reparar las injusticias sociales” (Marcuse, 2016: 39). Asimismo, la predilección de Fainstein por el caso de Amsterdam y, por extensión, la adopción de la ciudad europea como modelo – contrastado en su trabajo con las experiencias de megaproyectos en Nueva York y Londres – fue impugnada y señalada como una idealización (Novy y Mayer, 2009). En una senda similar a la de los postcolonialistas, se ha señalado que sus planteamientos están demasiado enraizados en las experiencias de Europa y Estados Unidos siendo preciso considerar otras experiencias – que efectivamente alimenten un cambio urbano progresivo – que trasciendan tales geografías, como aquellas desplegadas en América Latina (Novy y Mayer, 2009). Esto nos lleva a la siguiente sección donde damos cuenta de algunos cruces, (des)encuentros y posibilidades entre algunas coordinadas del pensamiento urbano sobre América Latina y la categoría de just city.

 

Ciudad justa y América Latina: cruces, desencuentros y posibilidades.

Dentro del corpus heterogéneo que revisita las relaciones entre espacio y justicia, la categoría de derecho a la ciudad ha sido la más transitada por académicos, técnicos, políticos y movimientos sociales en el contexto latinoamericano. En tanto concepto polisémico sus usos han sido más bien variados y tensionados entre una lógica reformista y otra más radical donde resuenan los ecos – algo más débiles – del mandato de transformación social esbozado por Lefebvre hacia fines de la década del sesenta.

A su vez, a partir de heterogéneas yuxtaposiciones con el imaginario que se despliega en torno al derecho a la ciudad, diversas ciudades latinoamericanas han alimentado representaciones relativamente afines – sin estar exentas de críticas desplegadas desde posiciones más radicales -: Porto Alegre y su presupuesto participativo; Bogotá y sus innovaciones en transporte y movilidad; Medellín y las transformaciones del espacio público; entre otras. Es más, si tradicionalmente las ciudades latinoamericanas estuvieron atravesadas por la circulación de políticas urbanas en dirección Norte – Sur, en las últimas décadas se ha acrecentado un movimiento Sur – Sur – y en ocasiones Sur – Norte, que incluye referencias a políticas y modelos de la región en las más diversas geografías (Peck y Theodore, 2015).

Por otra parte, la mirada optimista sobre ciertas políticas y movimientos sociales urbanos en América Latina ha sido compartida por arquitectos, urbanistas e investigadores de Europa y Estados Unidos, como vimos al final de la sección previa (McGuirk, 2015; Novy y Mayer, 2009). No se trata sólo de la valoración de iniciativas generadas y desplegadas en la región sino de cierta convicción de que las mismas pueden generar enseñanzas para el urbanismo en Europa y Estados Unidos.[4]

La categoría de just city no ha sido la más transitada en la región. No obstante, va acrecentándose el corpus de reflexiones – artículos, dossiers, libros, tesis, conferencias y traducciones – que abordan las ciudades en América Latina haciendo uso de distintas articulaciones entre espacio y justicia.[5] Las posibilidades y desafíos del cruce entre just city y América Latina constituyen el cierre – provisorio – de este artículo.

 

Conclusiones provisorias

En el marco de crecientes procesos de mercantilización de las ciudades y agudización de desigualdades sociales y urbanas, este artículo ha desplegado la idea de ciudad justa como concepto, método académico y herramienta de acción. El futuro de las ciudades y las políticas urbanas que las orienten – o que lo intenten, dada la multiplicidad de fuerzas operantes – no se circunscribe a un debate meramente técnico: los autores revisitados se encargan de resaltar la dimensión política, normativa y valorativa que anida tanto en conceptos como el de ciudad justa como, en general, en la evaluación de políticas urbanas y grandes proyectos. En términos más concretos, incorporar la cuestión de la ciudad justa – y su operacionalización – a los criterios con que se promueven y evalúan las políticas urbanas implica una desplazamiento, al menos en parte, respecto al mantra de la maximización de las rentas. Potencialmente, esto puede funcionar como un motor para acercarse a ciudades más justas. En efecto, tal como lo señala la literatura sobre políticas públicas, los criterios de evaluación también dan forma a los proyectos en tanto el privilegio de algunos valores y criterios subraya ciertas dimensiones de estas iniciativas a la vez que deja otras en las sombras. Es decir, son criterios que analizan a la vez que prescriben.

La categoría de “ciudad justa” no ha sido la más transitada en la región. No obstante, va acrecentándose el corpus de reflexiones – artículos, dossiers, libros, tesis, conferencias y traducciones – que abordan las ciudades en América Latina haciendo uso de distintas articulaciones entre espacio y justicia.

Extender el concepto de just city a América Latina requiere explicitar y considerar una serie de asuntos controversiales. En principio, existe una larga tradición de pensamiento urbano en la región – alimentada por teorías dependentistas, sus sedimentos y posicionamientos más contemporáneos asociados al postcolonialismo – que desconfía – en mayor o menor medida – del uso de teorizaciones producidas por fuera de la región y focalizadas en experiencias urbanas del norte global. En efecto, el concepto de just city ha sido elaborado y aplicado en relación a ciudades de Europa y Estados Unidos aunque, creemos, resulta factible de ser reutilizado y promovido en América Latina en la senda de robustecer articulaciones entre construcciones teóricas, análisis empíricos y bases para una acción social y política informada por la espacialidad. Asimismo, esto requiere sostener el interrogante sobre las capacidades estatales para intervenir en el sentido promovido por tal concepto en contextos como el latinoamericano, signados por una creciente desigualdad urbana y social, una mayor debilidad estatal y una cultura patrimonialista asentada (Maricato, 2009). Por último, y no menos importante, resulta necesario ampliar el universo de políticas y proyectos abordados desde este concepto. En América Latina los componentes públicos y sociales de los megaproyectos son más que limitados y prima su orientación hacia la ganancia económica. Sin embargo, van proliferando miradas – y tímidas experiencias – que apuntan a la posibilidad de darles un contenido más reformista que incluya componentes públicos más relevantes.[6] Sin cerrar el camino a una revisión de los grandes proyectos urbanos en América Latina a partir de tal categoría, puede resultar fructífero ampliar ese foco y hacer uso de la idea de ciudad justa para analizar, evaluar y promover políticas urbanas más abarcativas.

Incorporar la cuestión de la ciudad justa – y su operacionalización – a los criterios con que se promueven y evalúan las políticas urbanas implica una desplazamiento, al menos en parte, respecto al mantra de la maximización de las rentas.

 

Sobre el autor: Guillermo Jajamovich es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA) e investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con sede en el Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe de la UBA. Dicta cursos de grado y posgrado en Universidad de Buenos Aires, Torcuato Di Tella, Tres de Febrero y General Sarmiento. Ha sido investigador visitante del Instituto Iberoamericano de Berlín y de la Universidad Nacional Autónoma de México. Se desempeña como Section Editor de la Wiley-Blackwell Encyclopedia of Urban and Regional Studies.

 

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[1] Las alusiones a la justicia nos conducen a un concepto polisémico (Gervais-Lambony y Dufaux, 2016) que habilita usos heterogéneos. A grandes rasgos, y aunque existan intentos de conectar los polos de discusión, las apelaciones contemporáneas a la justicia se dividen entre el paradigma redistributivo y aquel otro más centrado en el reconocimiento y la diferencia. Mientras el primero se focaliza en el carácter económico de las injusticias, el segundo enfatiza cuestiones vinculadas a las diferencias y a aspectos culturales.

[2] Aunque existan diferencias (Jajamovich y Kozak, 2019), en el contexto latinoamericano tiende a aludirse a grandes proyectos urbanos, es decir, operaciones de renovación urbana en gran escala que producen modificaciones físico – espaciales y funcionales de áreas estratégicas, alteraciones en la rentabilidad de usos del suelo y cambios en mecanismos de gestión pública (Cuenya, 2012). Entre otras experiencias categorizadas de ese modo, pueden mencionarse Puerto Madero y Puerto Norte en Argentina, Porto Maravilha en Río de Janeiro, Faría Lima en San Pablo y Santa Fe en México DF, entre otras.

[3] Como ejemplo, Fainstein (2009) señala que  si los residentes de una gated community hacen lobby contra la construcción de instalaciones recreativas por parte de la municipalidad a la que pertenecen, eso sería algo democrático y equitativo dentro de los límites de su comunidad. Sin embargo, se tornaría antidemocrático e injusto en el marco de entidades administrativas más abarcativas.

[4] Aquellas miradas se desplegaron en coyunturas previas a la estrictamente actual donde domina lo que la literatura reconoce como un giro a la derecha – pese a que temporalidades políticas de los países y las ciudades no siempre coincidan -.

[5] En ocasiones la propia Fainstein ha indicado que su teorización contemplaba experiencias del norte global limitando la posible extensión de su perspectiva. Sin embargo, más recientemente ha comenzado a reflexionar respecto al asunto en otras geografías. Por otra parte, aunque queden por fuera de este artículo, cabe señalar crecientes exploraciones del cruce entre justicia y territorio que trascienden lo urbano.

[6]  A diferencia de la operacionalización propuesta por Fainstein, la experiencia de grandes proyectos urbanos en América Latina no incopora affordable housing dentro del perímetro de los grandes proyectos ni contempla apoyo institucionalizado a los que menos tienen. En el mejor de los casos se redirecciona parte de la valorización hacia otras áreas de la ciudad mientras que las apelaciones a la mixtura social brillan por su ausencia. Un abordaje más amplio del debate sobre grandes proyectos urbanos en América Latina y la categoría de ciudad justa puede encontrarse en Jajamovich, 2019.